El Mercosur y sus déficit*

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Se le han dedicado apresurados epitafios, pero también ha sido relanzado en múltiples ocasiones. Aunque, claro está, ni las expresiones de deseo ni las exhortaciones rimbombantes pueden reemplazar la voluntad política que hace falta para que el Mercosur, una unión aduanera imperfecta, deje de cojear y apriete firme el paso.

El contexto internacional actual no le es favorable al bloque sudamericano: el comercio intrarregional, condición sine qua non para la integración productiva y la conformación de cadenas de valor, permanece en niveles muy bajos; además, el ascenso de China ha modificado las preferencias comerciales de los miembros del Mercosur, lo que aleja aún más la posibilidad de aumentar los intercambios con las naciones hermanas. Y lo que es más grave: en el vínculo con el gigante asiático se advierte una dinámica centro-periférica[1].

Por otra parte, hay quienes al tambaleante desempeño del Mercosur le contraponen la buena performance de la Alianza del Pacífico (conformada por México, Chile, Perú y Colombia). Por ejemplo, el candidato socialdemócrata derrotado por la presidenta Dilma Rousseff en las elecciones brasileñas del 2014, Aécio Neves, no le ha ahorrado elogios, e incluso propuso que el Mercosur se convierta en un área de librecomercio, a imagen y semejanza de la Alianza.

En esta breve nota, enumero los principales problemas que enfrenta el Mercosur, clasificándolos en tres categorías: obstáculos políticos, económicos e institucionales/normativos. Quiero aclarar que la lista que sigue no es exhaustiva: no agoto todas las dificultades del bloque, sino que menciono las que considero más importantes.

Problemas políticos

En esta categoría no puedo dejar de incluir las desavenencias entre una Argentina que ha reprimarizado su economía y un Brasil industrialmente más competitivo, señaladas por el economista Claudio Katz en un muy recomendable trabajo sobre el tema. Los industriales argentinos han denunciado la invasión de productos brasileños desde la creación del Mercosur, especialmente en la actividad automotriz[2], rubro cuya división de tareas favorece a nuestro vecino. Además, han puesto el grito en el cielo por los subsidios y el financiamiento accesible con que Brasilia favorece a sus empresarios (Katz, 2006).

Por otro lado, Katz señala el déficit comercial que mantiene nuestro país con Brasil, el cual se ha venido incrementando desde el 2003. Tales desequilibrios han llevado a Argentina a exigir la introducción de salvaguardias para su industria y una mayor equidad en las inversiones automotrices, entre otras cosas.

Otra situación que tensó las relaciones entre Argentina y Brasil fue el TLC Mercosur/Unión Europea (UE). En su momento, y debido a los recelos manifestados por Argentina respecto al tratado, lo que ha demorado las negociaciones, Brasil no descartó avanzar por su propia cuenta, al margen del bloque sudamericano. Mientras que para algunos especialistas semejante alternativa[3] no hubiera significado el abandono de la unión aduanera por parte del socio mayor, otros opinan que tal decisión quebraría en los hechos al Mercosur.

Por su parte, el académico Roberto Bouzas le atribuye la actual crisis del Mercosur a dos factores:

  • El debilitamiento de los objetivos comunes que impulsaron a los Estados a crear el Mercosur, junto con la frustración de las expectativas que tuvieron al principio del proceso. Por ejemplo, Brasil no vio cumplido su objetivo de fortalecer su capacidad de negociación internacional y proyectar sus intereses, mientras que los socios menores tampoco obtuvieron lo que pretendían: limitar la discrecionalidad brasileña respecto a los instrumentos de política comercial o de estímulo a la inversión, y mejorar los términos y la estabilidad en el acceso al mercado mayor.
  • El bloque sudamericano cometió el mayúsculo error de no identificar adecuadamente las prioridades. Así, en palabras de Bouzas, se precipitó en una “inflación normativa” que tuvo como consecuencia la adopción de decisiones sin efecto práctico, dejando de lado el abordaje de aspectos fundamentales, como la coordinación macroeconómica o la adopción plena del AEC o Arancel Externo Común (Bouzas, 2003)

Por otro lado, otro obstáculo de naturaleza política es la cuña introducida por Estados Unidos en la región, “tentando” a los socios menores, Uruguay y Paraguay, con acuerdos de librecomercio.

Concentrémonos ahora en dos problemas que deben resolver separadamente Argentina y Brasil:

  • Nuestro país necesita una política firme de industrialización, que contribuya a redefinir el perfil de sus exportaciones, a fin de reducir las asimetrías existentes. Pero tal estrategia obligaría al gobierno a enfrentarse a aquel sector del empresariado argentino que, si bien se autodefine como “burguesía nacional”, en realidad tiene una lógica transnacional de funcionamiento, está asociada al capital extranjero –en vez de enfrentarlo- y excluye a los sectores populares, además de exigirle al Estado mayor protección frente a las importaciones brasileñas y cuestionar la política de nuestro socio de apoyo al sector privado productivo: financiamiento barato y subsidios generosos, como dijimos antes (Schorr y Wainer, 2005).
  • ¿Y qué debería hacer Brasil, por su parte? Debe asumir plenamente las responsabilidades a las que está obligado todo líder regional. Entre ellas, la de proveer bienes públicos regionales es fundamental (Bouzas, Motta Veiga y Ríos, 2007). Por otro lado, y teniendo en cuenta que la economía internacional opera cada vez más en torno a las cadenas de valor, Brasil debería organizar la fragmentación geográfica de los procesos productivos, lo que contribuiría a la complementación económica de los países mercosureños (Ríos y Maduro, 2014).

Problemas económicos

La asimetría económica entre los miembros del Mercosur entra en esta categoría. Estamos hablando de notables diferencias en cuanto a población, estructura productiva, perfil exportador, ingreso per cápita, grado de apertura al comercio internacional, etc (Porta, 2008).

Para ilustrar esta situación a la que me refiero, basta con considerar un dato: el PBI del Estado de San Pablo fue en 2009 una vez y media el PBI argentino, de acuerdo a declaraciones del industrial Rubens Barbosa.

El bajo nivel de interdependencia económica es otra dificultad, vinculada a algo que adelantamos al principio de este artículo: el comercio intrarregional no es considerable. Por otra parte, era previsible en los primeros años del Mercosur que los socios menores, a causa de un AEC creado a medida de los intereses de Brasil, esperasen obtener beneficios compensatorios, como pagos laterales o transferencias directas[4]. Pero esto no se logró en forma significativa (Bouzas, Motta Veiga y Ríos, 2007).

Sigamos: lo que define prácticamente a una unión aduanera es el establecimiento del AEC, pero existe toda una lista de excepciones al mismo, y fue “perforado” en incontables ocasiones. Por ejemplo, Brasil ha recurrido al mecanismo de reducción del AEC alegando razones de desabastecimiento, pero en realidad con el objetivo de disminuirle los costos de producción a sus empresas (Ríos y Maduro, 2014).

Problemas institucionales/normativos

Resumidamente, podemos enumerar los siguientes:

  • Pese al sistema de solución de controversias que posee el Mercosur, no existe una autoridad de carácter supranacional con capacidad de establecer reglas de arbitraje para intervenir eficientemente en los conflictos intra-bloque (Katz, 2006). Que Argentina y Uruguay hayan recurrido a la Corte de La Haya por el diferendo por las pasteras prueba este déficit institucional.
  • De acuerdo a Katz, a la falta de mecanismos ejecutivos se le suma la ausencia de dispositivos para tomar decisiones rápidas, como el fast track[5] o vía rápida estadounidense.
  • El Mercosur no cuenta con herramientas de distribución de la renta arancelaria, lo que posibilitaría la creación de un fondo de desarrollo.
  • Tampoco con un acuerdo para la protección de las inversiones entre los miembros, ni se ha alcanzado una convergencia normativo/técnica.
  • El Mercosur no ha implementado un acuerdo de liberalización de compras gubernamentales ni un régimen de propiedad intelectual.

Superar la coyuntura

Quisiera añadir que, más allá de los problemas enumerados, sean aquellos referidos al contexto internacional o a la realidad “doméstica” del bloque, como el enfrentamiento entre Argentina y Brasil en determinados aspectos, lo cierto es que el Mercosur no podrá realmente “despegar” mientras la integración regional continúe siendo lo que es hoy: un proyecto coyuntural, cortoplacista, que se desactiva y cobra vida según el color político de los partidos que se suceden en el poder.

No olvidemos que el Mercosur nació en los 90, en plena embestida neoliberal, y que los principales beneficiarios fueron al principio las grandes transnacionales ubicadas en Argentina y Brasil. Tras la paralización que sufrió la asociación por la crisis económica disparada en la segunda mitad de dicha década, el bloque renació de la mano de la convergencia centro-izquierdista que experimentó la región. Así, Kirchner y Lula coincidieron en la necesidad de fortalecer al Mercosur, meta también perseguida por Chávez, Correa, Evo… ¿Pero continuarían este camino otros personalismos con una inclinación ideológica diferente? Lo dudo. Incluso en el actual escenario abunda la desconfianza: ciertos intereses del hegemón brasileño son considerados una amenaza por algunos pueblos latinoamericanos, por ejemplo el paraguayo, y la idea de que Brasilia persigue objetivos imperialistas sobrevuela círculos intelectuales y políticos (Natanson, 2014).

Y hay analistas que sostienen que consideraciones en torno al equilibrio de poder influyeron en el interés demostrado por Argentina en sumar a Venezuela a la asociación, como necesario contrapeso a la influencia brasileña. Ya con Mujica en el poder, los desacuerdos entre Uruguay y nuestro país, en materia comercial, eran muchos. Y no considero que la situación tienda a mejorar con el regreso a la primera magistratura de Tabaré Vázquez, famoso por la intransigencia que demostró en el conflicto por Botnia.

Es necesario advertir estas fracturas, ya que ignorarlas no hará que desaparezcan por arte de magia.

A riesgo de que se me acuse de decir algo evidente, deseo no obstante explicitarlo: el Mercosur es un proyecto impulsado “desde arriba”, o sea, por los Estados miembro, y sin participación directa de los pueblos implicados en el acuerdo (el ALBA sí nació con un espíritu más “popular”, pero su peso político es prácticamente nulo). Se trata de un déficit evidente, que atenta contra uno de los objetivos de máxima que se debería perseguir: lograr que las personas se vean implicadas realmente en el proceso, que lo aprehendan y lo sientan propio. En definitiva, que incorporen en sus reflexiones y decisiones como individuos racionales, esto es, como maximizadores de beneficios, los pro y los contra de participar de dicha iniciativa integracionista. Sólo así el Mercosur dejará de ser lo que es hoy para muchos: una entelequia, algo lejano que no modifica ni para bien ni para mal el bienestar general de los sudamericanos.

*Este artículo fue publicado en el sitio web de Mente Internazionale. Agradezco la oportunidad a su fundador y director, Mariano Corbino. 

[1] Para Argentina, está dinámica conlleva el riesgo de que se reproduzca una relación de dependencia similar a la que mantuvimos con Gran Bretaña en el siglo XIX.

[2 No hay que olvidar que el sector automotriz y el del azúcar están “transitoriamente” excluidos del libre comercio en el bloque.

[3] Dicha alternativa obligaría al Mercosur a revocar la Decisión 32/00 del Consejo del Mercado Común (CMC), que justamente prohíbe que los países miembro avancen en negociaciones bilaterales de forma individual.

[4] Si bien en el 2006 se comenzó a implementar el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) para compensar a los socios menores del bloque, los recursos de dicho fondo son insuficientes.

[5] El fast track se trata de una atribución que el Congreso de EEUU le otorga al Ejecutivo para que éste negocie tratados comerciales sin que los parlamentarios puedan introducir modificaciones, sino sólo aprobarlos o rechazarlos en bloque.

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